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Studio
n. 4673/a
Considerazioni generali
Approvato dalla Commissione studi il 21 ottobre 2003
Il decreto legge 30 settembre 2003, n.
269, pubblicato nel Supplemento Ordinario della Gazzetta Ufficiale del 2
ottobre 2003, n. 229, ed entrato in vigore lo stesso giorno, ha aperto la
strada a quello che dovrebbe essere qualificato come “terzo condono”.
Quest’ultimo trovasi interamente
disciplinato nell’art. 32 del decreto legge, rubricato con l’espressione
“Misure per la semplificazione urbanistica, ambientale e paesaggistica, per
l’incentivazione dell’attività di repressione dell’abusivismo edilizio,
nonché per la definizione degli illeciti edilizi e delle occupazioni di aree
demaniali”.
Di questa norma meritano menzione i
seguenti commi.
Commi
dal 14 al 24. Mirano a
far acquisire al soggetto che abbia realizzato una costruzione abusiva su
aree appartenenti al demanio o al patrimonio dello Stato la proprietà
dell’area (nel caso di area non demaniale), oppure il diritto di
utilizzazione dell’area stessa (nel caso di area demaniale).
Comma
25. La norma dà inizio
al terzo condono stabilendo data dell’abuso (entro il 31 marzo 2003) e
quantità massima di costruzione condonabile (30% della volumetria esistente;
750 metri cubi del nuovo).
Comma
26. Elenca le tipologie
sanabili, richiamando anche l’allegato 1: trattasi di tipologie ricavate
sulla base degli interventi edilizi definiti dal testo unico sull’edilizia e
secondo una progressione che è stata ritagliata seguendo anche le
indicazioni provenienti dalla tabella A allegata alla legge n. 47 del 1985.
Comma
27. In aggiunta alla
norma sui vincoli (art. 32 legge n. 47 del 1985) e alla norma sugli
interventi insanabili (art. 33 della legge n. 47 del 1985) elenca un’altra
serie di fattispecie di interventi edilizi votati all’insanabilità; nella
sostanza, peraltro riproduce una normativa già esistente (vincoli
idrogeologici, vincoli paesaggistici, vincoli artistici e storici).
Comma
28. Riapre i termini
previsti dalla precedente normativa sul condono, con disposizione che
andrebbe valutata attentamente.
Comma
32. Prevede il termine
di presentazione della domanda di condono (31 marzo 2004), con richiamo al
modello da utilizzare.
Comma
37. Disciplina per le
nuove domande sostanzialmente il silenzio assenso, strumento alternativo del
provvedimento formale di sanatoria, con le seguenti differenziazioni
rispetto al silenzio assenso disciplinato dalla legge 47 del 1985 per il
primo condono:
a)
il termine di 24 mesi (rimasto identico) decorre non più dalla data di
presentazione della domanda, bensì dal 30 settembre 2004;
b)
non basta più l’accatastamento, ma occorre anche l’assoggettamento del bene
condonato all’ICI e alla tassa urbana di smaltimento dei rifiuti.
Comma
38. Si riferisce
all’oblazione e al contributo concessorio autoliquidati, richiamandosi
all’allegato 1.
Comma
39. Ritiene
inapplicabile al terzo condono la normativa sull’abuso di necessità,
contenuta nell’art. 39, commi da 13 a 16 della legge 724 del 1994.
Comma
43. Ridisegna
interamente l’art 32 della legge 47 de 1985 sui vincoli. In che modo?
Apparentemente sopprimendo il vecchio terzo comma dell’art. 32, quello
afferente ai vincoli incidenti sulla commerciabilità: vincoli artistici,
vincoli ambientali, vincoli idrogeologici, vincoli da parco. Se ne vedrà in
seguito l’esatta portata.
Comma
49. Il comma così
dispone: “All’art. 46 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, comma 1, dopo le
parole «atti tra vivi» sono inserite le seguenti «, nonché
mortis causa». Trattasi di norma
oltremodo criticabile, per tutta una serie di argomentazioni che possono
attingere al diritto costituzionale, ai principi generali che governano il
diritto successorio, infine ai criteri di massima che giustificano la
commerciabilità di fabbricati abusivi.
********
Fin qui l’elenco delle disposizioni più
rilevanti che scaturiscono dalla lettura dell’art. 32 del decreto legge n.
269 del 2003.
Di tutta questa tematica vanno
evidenziati i seguenti argomenti di rilevante interesse notarile:
a)
commercializzazione dei beni assoggettati al terzo condono, considerato che
l’art. 32 del decreto legge n. 269 tace in merito;
b)
cessione (o provvedimenti che legittimino l’utilizzabilità nell’ipotesi di
beni demaniali) delle aree dello Stato nelle quali sia stata realizzata una
costruzione abusiva assoggettabile a condono;
c)
silenzio assenso;
d)
problema dei vincoli e sua incidenza sulla commerciabilità del bene abusivo
assoggettato al terzo condono;
e)
effetti dell’inclusione nell’art. 46 del testo unico sull’edilizia
dell’espressione che fa riferimento anche agli atti
mortis causa.
Ognuno di questi problemi va
particolarmente approfondito, riservando peraltro all'ultimo problema una
trattazione autonoma..
Problemi di commercializzazione
dei fabbricati
L'art. 32 in esame tace in ordine alla
commercializzazione delle costruzioni, cioè non prevede apposita norma
intesa a disciplinare la validità dell'atto carente di dichiarazioni che
riportino strumenti abilitativi della costruzione e che pertanto incidano
sulla regolarità urbanistica del bene negoziato.
Soccorre peraltro il comma 25° dell'art.
32, il quale richiama genericamente le disposizioni della legge n. 47 del
1985 e successive modifiche e integrazioni. Ciò comporta la conseguenza che
ai fini della validità dell'atto anche per il terzo condono trovino
applicazione le norme in vigore, che possono essere così riassunte:
1. la norma a regime per il notaio è
ormai (per le costruzioni condonate) il comma 58° dell’art. 2 della legge
662 del 1996;
2. peraltro dell’art. 40 della legge 47
restano ferme tutte le disposizioni che non risultino modificate dalla legge
662, vale a dire:
- l’ambito della tipologia degli atti
assoggettati alle formalità documentali del condono edilizio;
- l'indicazione degli estremi della
concessione in sanatoria;
- la validità delle dichiarazioni di
parte;
- l’ininfluenza, ai fini della
commerciabilità, delle costruzioni iniziate anteriormente al ‘67;
- la confermabilità dell’atto nullo
carente di documentazione effettivamente esistente al momento dell’atto.
Beni su aree demaniali
La sorte degli immobili realizzati su
aree del demanio o appartenenti al patrimonio (indisponibile e disponibile
dello Stato) subisce oggi un notevole mutamento.
L’art. 14 della legge 28 febbraio 1985,
n. 47, aveva riguardo alle opere
eseguite su suoli di proprietà dello Stato o di enti pubblici. E
prevedeva che qualora fosse accertata l'esecuzione di opere da parte di
soggetti diversi dalle amministrazioni statali, in assenza di concessione ad
edificare, ovvero in totale o parziale difformità dalla medesima, su suoli
del demanio o del patrimonio dello Stato o di enti pubblici, il sindaco
ordinava, dandone comunicazione all'ente proprietario del suolo, previa
diffida non rinnovabile al responsabile dell'abuso, la demolizione ed il
ripristino dello stato dei luoghi. La demolizione doveva essere eseguita a
cura del comune ed a spese dei responsabili dell'abuso.
Analoga disposizione è oggi contenuta
nell’art. 35, commi 1 e 2 del testo unico dell’edilizia (D.P.R. 6 giugno
2001, n. 380)
Deve osservarsi peraltro, al di la dei
profili di irregolarità urbanistica del bene, l’opera realizzata non poteva
che divenire di proprietà pubblica (dello Stato o di altro ente) ed era da
escludersi una diversa destinazione che non fosse quella della demolizione o
del godimento da parte del soggetto divenutone titolare .
In virtù dei commi 14 e ss. dell’art. 32
del d.l. 30 settembre 2003, n. 269 è oggi possibile sanare le opere eseguite
da terzi su aree di proprietà dello Stato o appartenenti al demanio. Si noti
come la disposizione attiene – per ovvi motivi – ai soli terreni
appartenenti allo Stato e non concerne più altri enti pubblici.
Pertanto per le opere realizzate su aree
demaniali o appartenenti al patrimonio dello Stato, è possibile conseguire
il titolo abilitativo in sanatoria a condizione che lo Stato manifesti la
disponibilità in tal senso.
Quanto ai beni realizzati su aree
appartenenti al patrimonio dello Stato ciò avviene attraverso l’Agenzia
Demanio che deve comunicare la disponibilità a cedere a titolo oneroso
l’area in questione, in modo tale da consentire che anche la proprietà
dell’opera venga ad afferire al privato che divenga proprietario del sedime.
Per le opere che invece siano realizzate
su area demaniale, la disponibilità, espressa sempre per il tramite
dell’Agenzia del demanio, concerne non il trasferimento della proprietà del
suolo, bensì l’insorgenza in capo al privato della proprietà, verosimilmente
superficiaria (“garantire onerosamente il mantenimento dell’opera”), del
fabbricato realizzato abusivamente, per un termine massimo di venti anni.
Il procedimento si instaura con la
domanda volta ad ottenere la disponibilità da parte dell’Agenzia del
Demanio, territorialmente competente, che va presentata entro il 31 marzo
2004, corredata dell’attestazione del pagamento all’erario della somma
dovuta a titolo di indennità per l’occupazione pregressa delle aree,
determinata applicando i parametri di cui alla Tabella A allegata al
decreto, per anno di occupazione, per un periodo comunque non superiore alla
prescrizione quinquennale.
A tale domanda deve essere allegata, in
copia, la documentazione relativa all’illecito edilizio, cioè la domanda di
sanatoria, con l’attestazione del pagamento dell'oblazione e
dell’anticipazione degli oneri concessori, presentata al comune competente
entro il 31 marzo 2004 nonché
l’ulteriore documentazione prescritta dall’art. 35 (e cioè la dichiarazione
del richiedente, con allegata documentazione fotografica, dalla quale
risulti la descrizione delle opere per le quali si chiede il titolo
abilitativo edilizio in sanatoria e lo stato dei lavori relativo; la perizia
giurata sulle dimensioni e sullo stato delle opere e una certificazione
redatta da un tecnico abilitato all'esercizio della professione attestante
l'idoneità statica delle opere eseguite qualora l'opera abusiva superi i 450
metri cubi; l’ulteriore documentazione eventualmente prescritta con norma
regionale).
Entro il
30 settembre 2004, deve essere
allegata copia della denuncia in catasto dell’immobile e del relativo
frazionamento.
Entro il
31 dicembre 2004 deve essere
espressa la disponibilità dello Stato per il tramite della Filiale
dell’Agenzia del Demanio territorialmente competente.
Se l’area è
vincolata ai sensi dell’art. 32
della legge 28 febbraio 1985, n. 47, la dichiarazione di disponibilità è
subordinata al parere favorevole dell’autorità preposta alla tutela dei
vincoli.
Esperita questa prima fase, ne segue una
ulteriore che deve completarsi entro il
31 dicembre 2006, con la vendita dei terreni del patrimonio
disponibile (ovvero la concessione del diritto di superficie ventennale per
le aree del demanio o del patrimonio indisponibile) data alla quale deve
esser stato rilasciato il provvedimento abilitativi in sanatoria, ovvero
deve essersi formato il silenzio assenso (in tal caso è necessario, oltre
che presentare la documentazione relativa la rilascio del titolo in
sanatoria, anche attestare l’integrale versamento dell’oblazione).
Sul piano della commerciabilità di questi
beni, nella fase che precede il perfezionamento delle procedure di vendita,
si pone il problema della ricevibilità degli atti, in quanto, sino alla
formale attribuzione della proprietà del suolo o del diritto di mantenere
l’opera sul suolo dello Stato, la proprietà di tali opere è pubblica in
virtù del principio dell’accessione.
Ciò non vuol dire, tuttavia, che il
regime del bene realizzato su area del demanio debba necessariamente essere
quello demaniale.
Secondo la giurisprudenza, infatti,
l'accessione rientra tra i fatti di diritto comune produttivi dell'acquisto
di diritti reali che operano secondo le regole del diritto privato anche nei
casi in cui si verifica con riferimento a un bene appartenente a un ente
pubblico. In tale caso, peraltro, a differenza delle pertinenze che seguono
sempre la condizione giuridica del bene a cui servono di complemento,
l'accessione non comporta sempre e necessariamente, ove abbia luogo rispetto
a un bene demaniale, un analogo effetto relativamente alle cose che vi
accedono, le quali, ove non partecipino alla stessa funzione economica e
alla stessa destinazione del bene demaniale, non restano influenzate dalla
natura e dalla particolare condizione giuridica di questo, ma vengono
acquistate dall'ente proprietario del bene demaniale ancorché come beni
patrimoniali (Cass. 7 luglio 1979, n. 3092).
Ne deriva che in tal frangente il rischio
è che si ponga in essere un atto di vendita di cosa altrui, il quale
tuttavia non è affetto da nullità – derivandovi l’obbligo per il venditore
di procurarne l’acquisto al compratore – e che è soggetto agli ordinari
rimedi risarcitori (cfr. art. 1478).
La vicenda dà lo spunto per un ulteriore
elemento di riflessione.
Sinora la disciplina urbanistica delle
opere realizzate su aree pubbliche se poneva per il notaio il problema della
verifica della legittimazione delle parti a negoziare l’opera, tale
indagine, tuttavia non si traduceva in un correlato obbligo di
documentazione a pena di invalidità.
Oggi, invece, l’espressa previsione di un
procedimento volto a disciplinare la legittimità dell’opera in quanto
realizzata su area pubblica – procedimento che viene scandito in fasi
temporali ed accompagnato da una serie di provvedimenti dell’autorità
amministrativa (dichiarazione di disponibilità; atto di vendita o di
concessione del diritto a mantenere l’opera) - fa sorgere l’interrogativo se
tali aspetti siano destinati a riflettersi sul corredo documentale dell’atto
notarile.
Ora, sul piano delle formalità negoziali,
la norma tace, non imponendo alcuna ulteriore menzione rispetto a quelle
previste in generale per la commerciabilità dei fabbricati
in toto privati. Sotto questo
profilo, le norme che interessano (artt. 40 della legge 47 e 46 del testo
unico, non che le disposizioni di cui alla legge 662) non sono state affatto
toccate, né è dato riscontrare ulteriori disposizioni sul punto. Pertanto la
soluzione appare negativa.
Ma se ciò vale sul piano delle formalità
negoziali richieste dalla normativa edilizia, deve però rilevarsi come, sul
piano sostanziale, la circostanza che il titolo abilitativo in sanatoria
rappresenta il presupposto per conseguire una piena legittimazione
all’utilizzo del suolo pubblico dovrebbe indurre il notaio ad una prudente
indagine in ordine allo stato del procedimento e ad una puntuale
informazione delle parti sulla problematicità della situazione giuridica del
bene negoziato.
La disciplina delle opere realizzate su
beni demaniali non è circoscritta tuttavia ai soli commi 14 24 del decreto,
ma è contenuta anche nel comma 5 dell’art. 32 della legge 28 febbraio 1985,
n. 47, così come novellato dal comma 43 dell’art. 32 del decreto 269.
Il comma 5 dell’art. 32, che riproduce
fedelmente il comma 6 della vecchia formulazione dell’art. 32, infatti,
dispone che “per le opere eseguite da terzi su aree di proprietà dello Stato
o di enti pubblici territoriali, in assenza di un titolo che abiliti al
godimento del suolo, il rilascio della concessione o dell'autorizzazione in
sanatoria è subordinato anche alla disponibilità dell'ente proprietario a
concedere onerosamente, alle condizioni previste dalle leggi statali o
regionali vigenti, l'uso del suolo su cui insiste la costruzione. La
disponibilità all'uso del suolo, anche se gravato di usi civici, viene
espressa dallo Stato o dagli enti pubblici territoriali proprietari entro il
termine di centottanta giorni dalla richiesta. La richiesta di disponibilità
all'uso del suolo deve essere limitata alla superficie occupata dalle
costruzioni oggetto della sanatoria e alle pertinenze strettamente
necessarie, con un massimo di tre volte rispetto all'area coperta dal
fabbricato. Salve le condizioni previste da leggi regionali, il valore è
stabilito dalla filiale dell'Agenzia del demanio competente per territorio
per gli immobili oggetto di sanatoria ai sensi della presente legge e
dell'articolo 39 della legge 23 dicembre 1994, n. 724, con riguardo al
valore del terreno come risultava all'epoca della costruzione aumentato
dell'importo corrispondente alla variazione del costo della vita così come
definito dall'ISTAT al momento della determinazione di detto valore. L'atto
di disponibilità, regolato con convenzione di cessione del diritto di
superficie per una durata massima di anni sessanta, è stabilito dall'ente
proprietario non oltre sei mesi dal versamento dell'importo come sopra
determinato”.
La conferma di detta disposizione nella
novellazione dell’art. 32 della legge 47, pone dubbi in ordine al rispettivo
ambito applicativo delle disposizioni sin qui esaminate.
Ora, tralasciando l’immediata ed evidente
sensazione di un mancato coordinamento del legislatore, è possibile
individuare una differenza fra le norme in esame, quanto ai soggetti
titolari delle aree sulle quali vengono effettuati gli interventi edilizi: i
commi 14 e ss., riferendosi ai soli terreni di proprietà dello Stato; l’art.
32 della legge 47, considerando anche le aree di proprietà (oltre che dello
Stato) di enti pubblici territoriali.
Ma ciò posto, per le opere su aree dello
Stato siamo in presenza di due procedimenti di sanatoria diametralmente
opposti quanto all’iter e notevolmente divergenti circa i tempi di
perfezionamento: il primo presupponendo la sanatoria dell’abuso edilizio
alla cessione del terreno o alla costituzione del diritto a mantenere
l’opera (con tempi notevolmente dilatati) il secondo facendo precedere la
disponibilità all’uso dell’area alla sanatoria dell’abuso edilizio.
Abuso di necessità
Con una espressa disposizione, il comma
39 dell’art. 32, il legislatore prevede l’inapplicabilità dei commi 13, 14,
15 e 16, dell’art. 39 della legge 23 dicembre 1994, n. 724, i quali
disciplinano, nel secondo condono, la riduzione dell’oblazione per abuso di
necessità.
La disposizione contenuta nella citata
legge prevedeva un'oblazione ridotta per favorire l'abitazione principale.
Contemporaneamente, peraltro, apposita norma (comma 15°) prevede che se
l'immobile sanato sia trasferito, con atto
inter vivos a titolo oneroso,
a terzi entro i dieci anni dalla
data di entrata in vigore della legge n. 724 (legge entrata in vigore il 1°
gennaio 1995), occorre versare la differenza tra l'oblazione ridotta e
l'oblazione normalmente dovuta, sanzionando con la nullità la mancata
allegazione all’atto della ricevuta di versamento della somma dovuta per la
differenza.
Questa norma non si applica al terzo
condono, per il quale non trovano operatività né la riduzione dell'oblazione
per esigenze abitative, né la conseguente sanzione della nullità in caso di
cessione del bene a terzi entro il decennio.
Il silenzio assenso
Sul piano amministrativo
Il comma 37 dell’art. 32 prevede il
silenzio assenso per le nuove domande, per la cui formazione è necessario:
che siano stati pagati gli oneri
concessori;
che sia stata presentata la
documentazione necessaria per l’instaurazione del procedimento di sanatoria,
e cioè la dichiarazione del richiedente resa ai sensi dell'art. 4 della
legge 4 gennaio 1968, n. 15 e successive modificazioni e integrazioni
(evidente l’erroneo riferimento alla norma abrogata, oggi sostituita dal
D.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445), con allegata documentazione fotografica,
dalla quale risulti la descrizione delle opere per le quali si chiede il
titolo abilitativo edilizio in sanatoria e lo stato dei lavori relativo, la
perizia giurata sulle dimensioni e sullo stato delle opere e una
certificazione redatta da un tecnico abilitato all'esercizio della
professione attestante l'idoneità statica delle opere eseguite ove l’opera
abusiva superi i 450 mc. e l’ulteriore documentazione eventualmente
prescritta con norma regionale;
il parere favorevole dell’autorità
preposta ai vincoli
la presentazione della denuncia al
catasto;
la presentazione della denuncia ai fini
dell’imposta comunale degli immobili;
la presentazione delle denunce ai fini
della tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani e per l’occupazione
del suolo pubblico entro il 30 settembre 2004, ove dovute;
il decorso del termine di ventiquattro
mesi da tale data senza l'adozione di un provvedimento negativo del comune.
In tal caso, l’avvenuto adempimento di
dette incombenze e il decorso dei ventiquattro mesi “equivale a titolo
abilitativo edilizio in sanatoria”.
La disposizione aggiunge che se nei
termini previsti l'oblazione dovuta non è stata interamente corrisposta o è
stata determinata in forma dolosamente inesatta, le costruzioni realizzate
senza titolo abilitativo edilizio sono assoggettate alle sanzioni richiamate
all’articolo 40 della legge 28 febbraio 1985, n. 47 e all’articolo 48 del
d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380.
L’ambito di applicazione della norma è
dunque circoscritto alle sole “costruzioni” con ciò confermandosi che
l’intervento sanzionabile con l’ablazione è solo quello di nuova
costruzione, con esclusione pertanto di quegli interventi edilizi che si
sostanziano in abusi minori, tali cioè da non importare la realizzazione di
nuovi manufatti. In tal modo sembra confermata la ricostruzione sin qui
accolta della esclusiva incidenza degli abusi primari sul piano e della
commerciabilità e delle sanzioni amministrative più gravi.
Si tratta di una disposizione, peraltro,
che a differenza di quanto si prevedeva nella precedente normativa sul
condono, riconduce sostanzialmente al mancato pagamento dell’oblazione nei
termini (e cioè entro il 30 settembre 2004) la conseguenza di rendere
applicabile la sanzione ablatoria e, in ultima analisi, di far perdere
effetto alla domanda.
Ciò porta ad inevitabili riflessi anche
sulla commerciabilità del manufatto.
Infatti, sino al 30 settembre 2004, gli
immobili oggetto della nuova sanatoria potranno esser commercializzati
menzionando, oltre che gli estremi della domanda, anche gli estremi del
versamento dell’intera oblazione e del contenuto concessorio (ai sensi
dell’art. 2, comma 58 della legge 23 dicembre 1996, n. 662). Il bene oggetto
di domanda di sanatoria è dunque commerciabile a patto che sia stata
preventivamente versata l’oblazione.
Tuttavia, qualora il versamento non sia
effettuato entro il 30 settembre 2004 la domanda stessa, per quanto sopra
detto, perderà effetto e quindi il bene non sarà commerciabile, a meno che
il Comune, nonostante il tardivo versamento, non abbia rilasciato il
provvedimento abilitativo in sanatoria.
In altre parole, chiusi i termini per il
versamento dell’oblazione senza che ciò sia avvenuto, l’immobile abusivo non
sarà commerciabile salvo che vi sia un espresso provvedimento di sanatoria.
Sul piano della commerciabilità
Sul piano della commerciabilità,
tuttavia, continua a trovare applicazione l’art. 2, comma 58, della legge 23
dicembre 1996, n. 662 - norma non modificata dal decreto legge 269 ed
applicabile in forza del richiamo di cui al comma 25 - il quale prescrive
che verificatosi il silenzio assenso disciplinato dall'articolo 39, comma 4,
della legge 23 dicembre 1994, n. 724, negli atti devono essere indicati, a
pena di nullità, gli elementi costitutivi dello stesso e cioè: data della
domanda, estremi del versamento di tutte le somme dovute, dichiarazione
dell'autorità preposta alla tutela dei vincoli, dichiarazione di parte che
il comune non ha provveduto ad emettere provvedimento di sanatoria.
Vincoli
Il precedente art. 32 della legge 47 de
1985, che disciplinava i vincoli era strutturato in modo da prevedere:
a)
una norma che si potrebbe ritenere di carattere generale, per la quale se il
parere sul vincolo non veniva formulato entro 180 giorni, esso doveva
ritenersi reso in senso favorevole (e quindi come una sorta di silenzio
assenso);
b)
una norma che faceva eccezione alla predetta regola valevole per i vincoli
ambientali e per opere non comportanti aumento di superficie o di volume: il
parere dopo i 120 gg. (non più entro 180 gg.) si intendeva reso in senso
favorevole. In questo modo tra norma generale e norma particolare la
differenza era data dal tipo di vincolo e dal termine minore per il calcolo
del silenzio assenso;
c)
altra e più intensa norma di eccezione alla regola, valevole per ogni tipo
di opera e purché si trattasse di beni sottoposti a vincolo artistico,
oppure a vincolo ambientale, o a vincolo di parco o idrogeologico: in tal
caso il mancato parere oltre 180 giorni aveva valore non più di parere
favorevole, bensì valore di silenzio rifiuto. In questo modo per i vincoli
predetti, fermo restando il termine di 180 giorni, non si aveva il silenzio
assenso, bensì il silenzio rifiuto (il quale non significava rifiuto nel
merito, ma soltanto silenzio della pubblica amministrazione, cui non poteva
essere attribuito alcun contenuto né in senso positivo né in senso
negativo).
La nuova norma muta radicalmente la
regola: il mancato parere entro i 180 giorni non ha più valore di parere
favorevole, bensì valore di silenzio rifiuto. In questo modo la norma
eccezionale prevista nella precedente lettera
c), che sembrava comportare più
rigore per i quattro tipi di vincolo suindicati, non ha più ragion d’essere,
perché analogo rigore è stato esteso a tutti i vincoli, nessuno escluso.
Questo il motivo di fondo per cui il terzo comma del precedente art. 32 non
è stato più riprodotto nel testo riformato.
Se si esamina la restante parte dell’art.
32 riformato, ci si imbatte nel quarto comma, il quale richiama la norma,
contenuta nel testo unico sull’edilizia, la quale, in caso di vincoli,
prevede lo strumento della c.d. conferenza di servizi, come strumento ideato
per sollecitare il rilascio del parere sui vincoli.
Questa norma, fra i tanti vincoli,
menziona i seguenti: “tutela ambientale, paesaggistico territoriale, tutela
del patrimonio storico artistico e tutela della salute. Nel menzionare i
predetti vincoli, la norma stabilisce che il parere negativo su di essi
“preclude il rilascio del titolo abilitativo edilizio in sanatoria”. Deve
presumibilmente ritenersi che questi vincoli siano i più rilevanti e
comunque quelli incidenti in modo specifico sul procedimento di sanatoria.
Si pone pertanto il problema di accertare se, ai fini della commerciabilità,
debbano essere ormai valutati questi come vincoli rilevanti. Il problema si
amplia perché questa norma più non prevede i vincoli da parco e neppure i
vincoli idrogeologici.
La risposta è di estrema linearità. Le
norme che disciplinano l’incidenza dei vincoli sulla commerciabilità
attengono esclusivamente alla commercializzazione di un bene condonato e mai
alla commercializzazione di un bene realizzato in base a titolo abilitativo:
infatti l’art. 46 del testo unico sull’edilizia, norma a regime, non
menziona i vincoli fra gli elementi da indicare in atto, bensì soltanto i
due strumenti abilitativi ora previsti (permesso di costruire, oppure la
denuncia di inizio attività), sul presupposto che entrambi questi strumenti
già abbiano avuto, a monte, l’espressione di un parere favorevole sui
vincoli, qualunque sia il vincolo esistente sul bene.
Diverso discorso va fatto per il bene
costruito abusivamente. Si ricorderà, peraltro, che per il primo condono non
si richiedeva, ai fini della commerciabilità, la dichiarazione attinente al
parere sui vincoli.
Del parere sui vincoli si iniziò a tener
conto con il secondo condono: soltanto ai fini amministrativi per effetto
della legge 724 del 1994; anche ai fini della validità dell’atto per effetto
della legge n. 662 del 1996, ancorché richiedendo dichiarazione limitata
alla domanda di parere, senza alcun riferimento al parere già acquisito.
Il terzo condono non contiene norme sulla
commerciabilità dei beni abusivi, ma si limita a richiamare la precedente
normativa, per cui deve affermarsi che, anche per il terzo condono, valga
l’art. 2, comma 58° della legge 662 del 1996, il quale, in tema di vincoli
richiede: a) per le pratiche
di condono in itinere,
l’attestazione dell’avvenuta richiesta di parere;
b) per le pratiche di condono
concluso per silenzio assenso, dichiarazione dell’autorità preposta al
vincolo.
Va in ogni caso precisato che la norma fa
esclusivo riferimento ai seguenti vincoli, già disciplinati dall’art. 32, 3°
comma della legge 47 prima versione: vincoli artistici, vincoli ambientali,
vincoli idrogeologici, vincoli da parco. Va notato che il richiamo contenuto
nell’art. 2, comma 58° della legge n. 662 non è al terzo comma dell’art. 32
vecchia versione, bensì ai vincoli ivi contenuti. Deve pertanto
ragionevolmente ritenersi che le quattro categorie di vincoli siano le
stesse che debbono essere presi in considerazione ai fini della
commerciabilità del manufatto abusivo caratterizzato da vincoli e non sembra
che abbia alcun rilievo la circostanza che ormai il terzo comma dell’art. 32
riformato della legge 47 più non menzioni alcun vincolo.
In conclusione, il comma 58° predetto
deve ritenersi tuttora pienamente imperante per il terzo condono, anche in
ordine alle dichiarazioni in atto necessarie allorquando il bene condonato
sia caratterizzato da vincoli.
Conclusioni riassuntive sul
raffronto tra i vari condoni
1. Norme applicabili
Queste le norme applicabili:
a)
Primo condono:
esclusivamente la legge 47 del 1985 la quale ha costituito la normativa
base; ha rappresentato un organico di disciplina coordinata; ha
rappresentato la base per realizzare una interpretazione di assieme per la
soluzione di ogni problema.
b)
Secondo condono:
- la legge 724 del 1994, che condensa le
norme sostanziali per il nuovo condono e coinvolge anche il vecchio condono
non concluso; la disciplina di questa legge si sviluppa: in ordine ai
termini; in ordine alle procedure; in ordine all’oblazione, che viene
maggiorata rispetto alla legge 47; in ordine al contributo concessorio, che
viene per la prima volta imposto come elemento del procedimento di condono e
non come elemento a sé stante.
In questa legge, peraltro, non esistono
norme sulla documentazione necessaria per la validità dell’atto; donde la
necessità di trovare un raccordo tra legge 47 e legge 724, che ha imposto al
notaio un continuo sforzo di coordinamento tra le due leggi.
- la legge 662 del 1996, che completa le
norme “sostanziali” e riscrive le norme “formali” sulla documentazione per
l’atto, tanto da far concludere in questo modo:
1. la norma a regime per il notaio è
ormai (per le costruzioni condonate) il comma 58° dell’art. 2 della legge
662 del 1996;
2. peraltro dell’art. 40 della legge 47
restano ferme tutte le disposizioni che non risultino modificate dalla legge
662, vale a dire:
- l’ambito della tipologia degli atti
assoggettati alle formalità documentali del condono edilizio;
- la validità delle dichiarazioni di
parte;
- l’ininfluenza, ai fini della
commerciabilità, delle costruzioni iniziate anteriormente al ‘67;
- la confermabilità dell’atto nullo
carente di documentazione effettivamente esistente al momento dell’atto.
c)
Terzo condono: il
combinato disposto dell'art. 32 del decreto legge n. 269 del 2003, dell'art.
40 della legge 47 del 1985, della legge 724 del 1994 e della legge 662 del
1996.
2. Data dell'abuso
- 1° ottobre 1983 per il primo condono
- 31 dicembre 1993 per il secondo condono
- 31 marzo 2003 per il terzo condono.
3. Termine per la domanda
- 30 giugno 1987 per il primo condono
- 31 marzo 1995 per il secondo condono
- 31 marzo 2004 per il terzo condono.
4. Normativa di riferimento ai
fini della commerciabilità
a)
per i fabbricati ante ’67 l’art. 40 della legge 47 del 1985;
b)
per i fabbricati regolarmente assentiti: l’art. 46 del testo unico (come
modificato dall'art. 32, comma 49° del decreto legge n. 269 del 2003) o
l’art. 40 della legge 47 del 1985 a seconda della loro vetustà;
c)
per i fabbricati condonati: l’art. 40 della legge 47 del 1985 se si dispone
della concessione in sanatoria; l'art. 2, comma 58° della legge 662, in
tutti i casi a partire dal 1° gennaio 1997 (data di entrata in vigore della
legge 662): a) per i
fabbricati condonati, il cui condono è tuttora
in itinere;
b) per i fabbricati condonati
per il cui condono si sia verificato il silenzio assenso.
UFFICIO STUDI
DEL CONSIGLIO NAZIONALE DEL NOTARIATO |
